GWP（中國）名譽(yù)顧問(wèn)、水利部原部長(cháng)楊振懷
 2005.4.19

    貫徹科學(xué)發(fā)展觀(guān)，要以人為本。要處理好人類(lèi)社會(huì )不同人群間、地區間、人與人間利益關(guān)系的和諧、共贏(yíng)；同時(shí)要處理好人與自然之間和諧共處。兩種和諧，互為前提，相互制約。資源、環(huán)境壓力迫使中國只能選擇人與自然和諧的道路。但這只能在實(shí)現社會(huì )和諧的過(guò)程中，才能實(shí)現。要調整經(jīng)濟結構和布局，會(huì )觸及部分群體間既得利益的分配格局。因此需進(jìn)一步深化社會(huì )、經(jīng)濟、生產(chǎn)關(guān)系領(lǐng)域，包括法律、上層建筑等方面的改革，以及資源共享、有償使用、責任分擔、受害補償等宏觀(guān)調控、監管、協(xié)調、公眾參與、公平和諧運行機制的建立。當前在水利領(lǐng)域要依法不斷深化水管理體制改革，建設資源節約環(huán)境友好型社會(huì )，促進(jìn)人與人和人與自然和諧。關(guān)于初始水權分配、水市場(chǎng)、節水社會(huì )已多有論述，本文擬對流域水資源綜合管理談一些看法。

    2002年新水法中確定：“水資源屬?lài)宜小?、“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”、“國務(wù)院水行政主管部門(mén)負責全國水資源的統一管理和監督工作”、“在國家確定的重要江河、湖泊設立流域管理機構，在所管轄的范圍內行使法律法規規定的和國務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監督職責”。這就從法律上明確了流域機構依法進(jìn)行流域水資源管理和監督的法律地位和職責。按流域進(jìn)行水資源統一管理和保護是國際上許多國家水法中認同的原則。20世紀70年代以來(lái)，先進(jìn)國家在流域水資源綜合統一管理的基礎上強調水量、水質(zhì)統一管理，深化城市、區域涉水事務(wù)的統一管理和監督，強調地方、用水戶(hù)和公眾參與等等，提出了深化水管理體制改革新趨勢。中國在上世紀80年代健全加強七大江河流域機構的基礎上，隨著(zhù)1988年水法的頒布，建立了水政、水資源管理體系。90年代以來(lái)，深圳、三亞、上海、海南、黑龍江、北京等省市和占50％以上的縣已建立涉水事務(wù)統一管理等水務(wù)體制改革。但當前流域水資源統一管理和監督工作仍很薄弱；需要加強，深化改革，走中國特色水資源流域管理與行政區域管理相結合之路；落實(shí)法律賦予的職責和授權，全面履行流域水資源統一管理和水行政執行等職責。同時(shí)不斷深化改革，鼓勵公眾參與，發(fā)揮市場(chǎng)協(xié)調作用。

    中國自秦代統一，2000年來(lái)一直是全國統一政體，不是聯(lián)邦制。漢武帝親自監督黃河堵口，唐代設水部，明代設黃河河務(wù)總督和漕運總督，清代沿襲。國民黨舊中國建立黃河、揚子江、導淮等水利委員會(huì )。1949年新中國成立的政務(wù)院中設水利部。50年代建立黃河、長(cháng)江、淮河等江河水利委員會(huì )。同時(shí)成立以流域為單元的流域防汛抗旱指揮部，半個(gè)世紀以來(lái)運作良好，有力、成功抗御了多次洪水，保護了廣大人民生命財產(chǎn)安全，效果顯著(zhù)。80年代七大江河流域機構進(jìn)一步完善。各流域都建立有關(guān)各省政府領(lǐng)導為成員的流域防汛抗旱指揮部。辦公室設在流域機構內。83年各流域由當時(shí)的城鄉環(huán)境保護部與水電部聯(lián)合發(fā)文，成立由兩部共同領(lǐng)導的流域水資源保護局，已有20多年歷史。95年國務(wù)院頒布“淮河流域水污染防治暫行條例”，同時(shí)成立淮河流域水污染防治領(lǐng)導小組，辦事機構設在淮委。60年代建立的松花江流域水污染防治領(lǐng)導小組，辦公室設在松遼委，已良好運行30多年。80年代末，七大江河流域成立了流域水土保持領(lǐng)導小組，由流域中主要省的省長(cháng)當主任，國家計委、水利部領(lǐng)導為副主任，各省領(lǐng)導和農、林、水等有關(guān)部門(mén)代表為委員，也已良好運行15年了。黃河還建立了黃河上游水利、電力協(xié)調小組，已成功運行近20年。但中國的流域機構名稱(chēng)是流域委員會(huì )，不是流域管理局；但委員會(huì )缺少流域內各省市政府代表和國務(wù)院有關(guān)部委代表和流域內重要用水戶(hù)、（水電、供水企業(yè)和灌溉用水者協(xié)會(huì )、水土保持組織等）專(zhuān)家、社會(huì )團體等代表為委員。需要深化改革、充實(shí)和完善。建議先從黃河水利委員會(huì )進(jìn)行流域機構改革試點(diǎn)，落實(shí)新水法賦予流域水資源綜合統一管理和監督保護職能，達到“政府宏觀(guān)調控，民主協(xié)商，公眾參與，企業(yè)化運作”。中國北方、南方、東北和內陸河流域等，水文、地理、環(huán)境各異，社會(huì )、經(jīng)濟東、中、西部有差別，需要根據不同流域，因地制宜，探索各有特色的水資源流域管理與區域管理相結合的模式。根據中國主要江河干流治水資金絕大部分由中央、地方政府投入和組織建設、管理等實(shí)際情況，在流域水利委員會(huì )中政府代表應起主導作用。黃河水資源大半來(lái)自干流上游，近20年來(lái)干流頻繁斷流，87年國家進(jìn)行流域各省初始用水量的分配。98年后實(shí)施黃河流域水資源統一管理、監督，加強全河水資源統一調度，近6年來(lái)斷流現象已初步緩解。同時(shí)由于龍羊峽、小浪底水庫水電站等已建成運行，和待建的黑山峽、古賢等干流控制性水庫等實(shí)施統一管理和聯(lián)合調度。以及考慮西線(xiàn)南水北調的實(shí)施，將為西部大開(kāi)發(fā)，為進(jìn)一步調節黃河水、沙等資源，促進(jìn)黃河水、沙綜合治理，為建設健康黃河創(chuàng )造有利條件。建議“黃河法”早日出臺，提供法律保障。隨著(zhù)南水北調東線(xiàn)、中線(xiàn)2010年建成運行，黃、淮、海三個(gè)流域的當地水資源和南水北調水資源將實(shí)施統一調配，優(yōu)化管理，限制地下水超采，各類(lèi)水資源統一調度，統一監督和保護。黃河、淮河、海河三大流域將成為黃淮海整體。因此，將來(lái)適當時(shí)候，也需適應新形勢，進(jìn)一步實(shí)行新的水管理體制改革。要考慮污水處理回用和海水淡化、科技創(chuàng )新，降低成本，推廣應用前景；水資源配置應盡量高水高用，沿海城市多利用降雨，當地水資源，南水北調，東、中線(xiàn)水資源和海水資源。黃河水資源60％產(chǎn)于上游，應該讓上游干旱、少雨的少數民族地區多用一些。這時(shí)應考慮黃河流域內，上、下游水權的合理調整和配置。

    長(cháng)江、珠江流域隨著(zhù)三峽、溪洛渡、龍灘、大籘峽等綜合利用水庫的建成和運行，以及西電東送；長(cháng)江上游干支流、西南諸河水電開(kāi)發(fā)；長(cháng)江、珠江經(jīng)濟帶，上、中、下游城市群和河口區、港澳等地經(jīng)濟發(fā)展；需要加強長(cháng)江、珠江流域綜合規則實(shí)施監督和全流域水資源的管理調度。要按照新水法、防洪法、水土保持法、水污染防治法等資源環(huán)境保護有關(guān)規定加強防洪、抗旱、環(huán)境、生態(tài)用水和綜合利用樞紐水庫、水電站、水運、水產(chǎn)、水土保持、林業(yè)、農業(yè)、城鄉土地利用等部門(mén)和重要用水戶(hù)之間的水資源綜合統一管理、監督和保護。2005年春，珠江三角洲和澳門(mén)干旱嚴重咸湖入侵，緊急從廣西天生橋巖灘等水電站水庫調水7億支持抗旱就是明證。

    節水型社會(huì )建設；南水北調；西部大開(kāi)發(fā)和東北振興，東北北水南調，東水西調以及國際河流開(kāi)發(fā)利用等都將促進(jìn)流域水資源統一管理、監督的體制機制改革。流域內巨型水利、水電具有年調節、甚至多年調節性能的水庫和大型跨流域調水工程，對江河流域水資源和水文條件、水環(huán)境、水生態(tài)等影響巨大，特別是龍頭水庫和梯級水電站群。這類(lèi)重點(diǎn)關(guān)鍵水庫多數是公益性強，對流域內防洪、抗旱、環(huán)境生態(tài)用水等社會(huì )公益性效益大的綜合利用水庫，如：三峽、丹江口、龍羊峽、龍灘、豐滿(mǎn)等水庫和重大引水口等，需要按照全國水資源戰略規劃和各流域水資源綜合規劃，依法進(jìn)行防洪、抗旱和環(huán)境生態(tài)用水等流域水資源統一監督和調度。統一協(xié)調好上、下游及河口各部門(mén)間利益，協(xié)調好生活、生產(chǎn)和環(huán)境生態(tài)用水，充分發(fā)揮防洪、抗旱、改善環(huán)境生態(tài)、保障水量水質(zhì)等社會(huì )公益性功能。南水北調本質(zhì)上在全國進(jìn)行水資源統一優(yōu)化配置的環(huán)境生態(tài)改善工程，公益性社會(huì )性很強。當前先解決華北、沿線(xiàn)城市、工業(yè)缺水問(wèn)題。以后需要根據全國水資源戰略規劃，與時(shí)俱進(jìn)，以人為本，城鄉統籌，經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境、效益并重，解決華北平原地下水嚴重超采，有河皆干，皆污等環(huán)境生態(tài)問(wèn)題；以及根據抗旱需求和工、農業(yè)結構調整，合理地給農村、農業(yè)補水。三峽水庫主要是防洪、航運、發(fā)電、為南水北調補水等效益，因長(cháng)江中游、洞庭湖防洪需求迫切而上馬，也是長(cháng)江中游、洞庭湖、武漢等地防洪保障。是南水北調、引江濟漢的重要水源地。因此，此類(lèi)水庫和跨流域引水工程的運行、管理與保護，都應依照新水法、防洪法等法律，首先建立汛期、干旱期水資源按流域統一調度管理的機制與實(shí)施細則。建議及早制定“水庫綜合利用促進(jìn)法”或“條例”，明確水庫綜合利用各受益單位（包括龍頭水庫和下游梯級水庫水電站）和部門(mén)間利益分配和投入分攤機制。水電站業(yè)主取得取水許可和水電開(kāi)發(fā)許可證的同時(shí)，應承擔流域綜合規劃中規定的防洪、抗旱任務(wù)。同時(shí)應按環(huán)境保護法和環(huán)評法規定，采取措施，盡量減輕對環(huán)境的負面影響，并建立流域范圍內上下游間水土保持、水環(huán)境、生態(tài)補償機制。今后十年是建設資源節約、環(huán)境友好型社會(huì )，走可持續發(fā)展現代水利的關(guān)鍵時(shí)機，讓我們繼續深化改革、創(chuàng )新，團結治水，團結治污，共同為建設以人為本富強、和諧、幸福的社會(huì )主義可持續發(fā)展社會(huì )而努力！